naslovnica imo edc info o portalu kontakt naslovnica o europskoj uniji institucije eu agencije eu-a pravo eu publikacije i dokumenti baze podataka eu hrvatska i eu
Naslovnica > EU u fokusu
Schengen pod pritiskom: Komisija brani ulogu EU-a

Europska komisija predložila je izmjene Schengenskog sustava, koje neće dovesti do ponovne nacionalizacije granica unutar Europske unije, a EU će zadržati ovlast da odluči o uvođenju graničnih kontrola, ističe Yves Pascouau sa think-tanka 'European Policy Centre' u intervjuu za europski informativni portal EurActiv.  

U zajedničkom pismu upućenom visokim dužnosnicima Unije, Nicolas Sarkozy i Silvio Berlusconi, navode kako se izmjena Schengenskog sustava može tumačiti kao napad na jedno od najvećih postignuća Unije. 

Odbijanje pokušaja ponovne nacionalizacije pojedinih dijelova sustava bio je odgovor Komisije na to pismo. Između ostalog, u odgovoru je napomenuta i istaknuta važnost europskih sustava i predložene su neke izmjene na temelju mehanizama Europske unije.

Pokušaj ponovne nacionalizacije Schengenskog sustava

Uzevši u obzir cjelokupni kontekst pisma, zaključuje se kako ono nije izraz samo talijansko-francuskog nezadovoljstva, već i izraz težnje za rekonstrukcijom sustava još nekoliko država članica, u kojima vlada međusobno nepovjerenje. 

Nezadovoljstvo je iskazano i u nekoliko ostalih članica, koje su primorane boriti se sa nacionalističkim stranaka, a paralelno razvijati strože imigracijske politike. Bujanje tih nacionalističkih trendova moglo bi imati značajan utjecaj na dijalog među članicama i pregovore unutar same Unije. Ovo je jedan od glavnih razloga zbog čega su pitanja migracijskih politika toliko važna od početka 'arapskog proljeća' i jedna od prvih točaka rasprave na sjednicama i sastancima svih razina.

Talijanski-francuski prijedlog za jačanjem unutarnje granične kontrole nije samo znak međusobnog nepovjerenja, već se može objasniti i kao pokušaj 're-nacionalizacije'  vitalnih elemenata schengenskog sustava. Svrha tog zajedničkog prijedloga je izmjena sigurnosnih klauzula unutar samog sustava. Međutim, te klauzule ostavljaju mnogo prostora za slobodnije tumačenje tih elemenata u pojedinoj državi članici.

Primjer toga je, da u slučaju da članica planira ponovno uvođenje strože granične kontrole zbog javnog dobra, ona mora samo obavijestiti Komisiju koja izdaje mišljenje, ali  ne i odluku o takvom prijedlogu. Stoga, kod podnošenja zahtjeva za razvojem sigurnosnih klauzula, Italija i Francuska žele povećati mogućnost ponovnog uvođenja graničnih kontrola, unutar kojih bi se osigurala dodatna sloboda u odlučivanju.

Najava talijansko-francuskog pisma bila je široko zastupljena i ranije najavljivana u medijima, gdje su novinari dali snažnu potporu toj inicijativi, a sukladno tome izvršili veliki pritisak na institucije Europske unije. Najveći pritisak vršio se na Komisiju, budući da je talijansko-francuski prijedlog zahtijevao izmjene Schengenskog graničnog kodeksa, a time i izradu formalnog zakonskog prijedloga.

Po svim pravilima, Komisija je mogla ignorirati taj prijedlog, samim time što takva izmjena nije bila stavljena na specifični dnevni red i činjenicom da su postojeće odredbe dovoljne za rješavanje potencijalnih graničnih problema. Kada bi Komisija pristala na sva potraživanja te dvije članice, moglo bi se zaključiti kako su to znakovi njene opće slabosti. U krajnjem slučaju, opcija koju je izabrala Komisija bio je odgovor na talijansko-francusko pismo kojim se osigurava i potvrđuje pristup svojstven Europskoj uniji. 

Odgovor kojim se jača pristup Europske unije

U priopćenju objavljenom 4. svibnja, Europska je komisija otvorila mogućnost izmjene pravila u vezi sa provjerama unutarnjih granica Schengena. Nacrt pod naslovom 'Vladavina Schengena' kojim je Komisija prikazala potencijalne promjene u sustavu, temeljen je na činjenici da je schengenska zajednica uspješan projekt i da kao takav mora ostati nepromijenjen. Sa tim u vezi, Komisija izbjegava bilo kakve težnje za ponovnom nacionalizacijom Schengenskog sustava, te čak i predlaže daljnju integraciju tog sustava u zakonske okvire Unije.  

Kao prvo, to se odnosi na kontrolu provedbe schengenskih pravila od strane država članica. Trenutačno se provedba schengenskih pravila i provodi od samih država članica na temelju planiranih kontrola.

Prije više od dvije godine, Komisija je uvela prijedlog za izmjenu ovih pravila. Predložena je  uspostava sustava praćenja, organiziranog na razini Unije, a obuhvaćao je ranije spomenute  planirane neočekivane kontrole. Međutim, do sada, niti jedna od država članica nije odobrila ovaj prijedlog. Stoga, pogrešna implementacija schengenskih pravila na vanjskim granicama Unije ne bi trebala biti iznenađenje, jer na kraju, to je odgovornost svih država članica.

Drugi prijedlog odnosi se na mogućnost uspostavljanja unutarnje granične kontrole u određenim okolnostima. Komisija takav prijedlog nije planirala, niti u provedbenom izvješću (objavljenom u listopadu 2010), niti u prijedlogu za izmjenu schengenskog graničnog kodeksa (objavljenog u ožujku 2011). 

Komisija predlaže i povećanje mogućnosti uspostave strože unutarnje granične kontrole u dvije situacije; kada država članica ne ispunjava svoje obveze vezane uz kontrolu dijela vanjskih granica Unije, i onda kada se vanjske granice nalaze pod neočekivanim pritiscima zbog vanjskih događaja (koji ne mogu biti kontrolirani od strane članice/Unije). Bitna činjenica vezana uz ovaj prijedlog  je definirati da li je on u skladu s relevantnim postojećim pravilima.

Razlika mora postojati između trenutačnog sustava koji dozvoljava ponovno uvođenje unutarnjih graničnih kontrola i onakve kontrole kakva se predlaže (zbog različitosti u  načinu funkcioniranja). Dosadašnja pravila dopuštaju državama članicama da ponovno uspostave jaču unutarnju graničnu kontrolu u slučaju ozbiljnih prijetnji javnom dobru ili unutarnjoj sigurnosti.

Svrha sustava u državama članicama je ujedno i utvrditi  koje su ozbiljne prijetnje javnom dobru i na kojem dijelu granice bi se one potencijalno mogle pojaviti. U tom smislu, schengenski granični kodeks omogućuje da se ponovno uvede stroža granična kontrola, bilo za predvidljive događaje ili za hitne slučajeve. U tom su slučaju, države članice su polazišna točka za formiranje javnog reda, koji je i dalje pitanje koje se rješava na nacionalnom nivou.

Upravljanje vanjskim granicama pitanje je cijele Unije, i bilo kakve poteškoće vezane uz ovu oblast moraju bit rješavane se na razini cijele Unije. Mehanizmi za rješavanje pograničnih problema koje je predstavila Europska komisija, daju točne naputke i pravila za rješavanje pojedinih ugroza.

Ukoliko se država članica susreće sa poteškoćama u upravljanju vanjskim granicama, oformljena je klauzula kojom se daje mogućnost drugoj državi članici da ponovno uspostavi unutarnju graničnu kontrolu. Ukoliko dođe do takvog slučaja, o toj će mogućnosti biti odlučeno na razini cijele Unije. 

Međutim, prije nego što Unija odobri ograničenje slobode kretanja, treba upotrijebiti sve dostupne mjere i mehanizme za sprječavanje ugroza. Primjerice, ta se pomoć može manifestirati u obliku financijske potpore, upućivanjem 'Rapid Border Intervention Team-a' (RABIT) u kriznu pograničnu zonu ili slanjem nacionalnih stručnjaka zemlje članice na granicu. Ipak, takve se mjere, upotrebljavaju u doista kritičnim situacijama, u kojim je nužna uspostava strože unutarnje granične kontrole. 

Drugim riječima, tamo gdje su alternativna rješenja vidljivo neuspješna ili gdje je pritisak na vanjskim granicama prevelik da bi se sama članica nosila sa njime, odluka o ponovnoj uspostavi strože kontrole postaje jedina solucija. Taj bi sustav trebao imati jednostrane mjere ograničenja, a time i ograničenje na slobodno kretanje unutar cijele schengenske zone. Time Komisija razlučuje između javnog dobra, koje ostaje nacionalno pitanje, i upravljanja vanjskim granicama, koje je pitanje cijele Unije. 

Jačanju uloge Unije nad upravljanjem vanjskim granicama, spomenuti mehanizmi trebali bi pridonijeti i većoj objektivnosti njenih institucija. Prijedlog zakona koji sadrži prijedloge Komisije biti će uskoro objavljen, a pitanje da li će se usvojiti ili odbaciti odlučit će Vijeće i Europski parlament.

Iva Kornfein