Postupci odlučivanja

Europska unija ovlaštena je u područjima svoje nadležnosti donositi odluke umjesto država članica. Tu ovlast ostvaruje putem svojih institucija. Institucije koje sudjeluju u političkom procesu donošenja odluka nazivamo političkim institucijama. To su: Europski parlament, Vijeće ministara i Europska komisija, a u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike i Europsko vijeće. U postupku donošenja odluka o nekim pitanjima mogu sudjelovati i druga tijela u savjetodavnoj funkciji, primjerice, Gospodarski i socijalni odbor ili Odbor regija. U području monetarne politike, neke odluke donosi samostalno Europska središnja banka.

Način donošenja odluka i sudjelovanje različitih institucija u postupku odlučivanja razlikuje se u pojedinim stupovima Unije.

Europska zajednica

U pitanjima koja su u nadležnosti Europske zajednice, odluke donosi Vijeće ministara samostalno, ili pak zajednički s Europskim parlamentom. Odluke se u pravilu donose kao uredbe, direktive ili odluke definirane u članku 249 Ugovora o EZ-u. Institucije mogu prihvaćati i dvije vrste pravno neobvezujućih odluka - preporuke i mišljenja.

Pravo pokretanja postupka koji dovodi do odluke Zajednice ima isključivo Europska komisija, osim u pitanjima azila, imigracije, viza i pravosudne suradnje u građanskim stvarima (glava IV. Ugovora o EZ-u), u kojima u prijelaznom razdoblju pravo zakonodavne inicijative Komisija dijeli s državama članicama.

Vijeće ministara odluke donosi jednoglasno, običnom većinom ili kvalificiranom većinom. Razvojem europske integracije, u sve se više područja predviđa odlučivanje kvalificiranom većinom, ali je u osjetljivim područjima i dalje nužna jednoglasnost. Obična je većina rijetka, uglavnom pri donošenju tehničkih odluka. Kada Vijeće odlučuje kvalificiranom većinom, broj glasova koji pripada ministru pojedine države članice razlikuje se. Većim državama pripada veći, a manjima manji broj glasova, iako raspodjela ne odražava potpuno razlike u veličini članica EU. Konačna je raspodjela uvijek ishod političkog dogovora prigodom primanja u članstvo novih država.

U kojem će se zakonodavnom postupku, s kojom većinom u Vijeću ministara, te u kojoj formi pojedina odluka usvojiti, ovisi o odredbi Ugovora o EZ-u koja uređuje ovlast Zajednice da regulira određeno pitanje. Takvu odredbu na kojoj se temelji ovlast, pa time i odluka Zajednice nazivamo pravni temelj.

Prema stupnju uključenosti Europskoga parlamenta, zakonodavne postupke u EU možemo podijeliti na:

  • Osnovni postupak (postupak savjetovanja)
     
    Vijeće ministara obvezno je zatražiti mišljenje Europskoga parlamenta, ali ga to mišljenje ne obvezuje. Praksa Europskoga suda dodatno je pojasnila da obveza konzultiranja s Parlamentom ne podrazumijeva samo zahtjev za njegovim mišljenjem, već i to da se čeka na njega i da ga se prouči, iako to mišljenje ne obvezuje ministre. Vijeće će u tom postupku odluku donijeti jednoglasno ili kvalificiranom većinom, ovisno o tome što je u konkretnom području predviđeno Ugovorom o EZ-u. No, i kada je predviđeno većinsko odlučivanje, ministri će morati biti jednoglasni žele li donijeti odluku koja se razlikuje od prijedloga Europske komisije. I utjecaj je Europskoga parlamenta u ovom postupku veći, uvjeri li Komisiju da prihvati njegovo mišljenje i izmijeni prijedlog podnesen Vijeću. Komisija, naime, može sve do usvajanja odluke izmijeniti prijedlog akta o kojem odlučuje Vijeće. Prema općem pravilu, koje vrijedi u svim zakonodavnim postupcima, Vijeće mora donijeti jednoglasnu odluku kad god odstupa od prijedloga Komisije. Osim konzultiranja Europskog parlamenta, pri donošenju nekih vrsta odluka Ugovor može predvidjeti obvezu Vijeća da se konzultira i s drugim tijelima EU, primjerice s Gospodarskim i socijalnim odborom ili Odborom regija.
    U određenim pitanjima zakonodavni postupak završava u toj fazi. No, danas je, postupak savjetovanja uglavnom tek prva faza (ili prvo čitanje) ostalih zakonodavnih postupaka. U tom slučaju postupak neće završiti odlukom Vijeća, nego zajedničkim stajalištem, koje zatim odlazi na drugo čitanje i u Europski parlament, te zatim ponovo u Vijeće ministara.
  • Postupak suradnje
     
    Postupak suradnje uveden je u politički proces Zajednice 1987. godine Jedinstvenim europskim aktom. Uređen je člankom 252. Ugovora o EZ-u. Njime su ojačane ovlasti Parlamenta, jer je uvedena njegova ovlast da predlaže amandmane Vijeću ministara, te je na osnovni postupak dodano još jedno čitanje. Postupak je danas prisutan još samo u području koordinacije ekonomskih politika država članica (99/5 EZ) i u nekim pitanjima monetarne unije (102/2 EZ, 103/2 EZ; 106/2 EZ), uključujući donošenje odluke kojom se harmoniziraju denominacije i tehničke specifikacije kovanica eura. Bude li usvojen Ustavni ugovor EU, ovaj će postupak u potpunosti nestati.
  • Postupak suodlučivanja
     
    Postupak suodlučivanja uveden je u Europskoj zajednici Ugovorom iz Maastrichta, koji je stupio na snagu u studenom 1993. Njime je Europski parlament prvi put stekao i pravu zakonodavnu ovlast da ravnopravno s Vijećem ministara donosi akte zakonodavnog karaktera u Zajednici. Broj pitanja o kojima se odlučuje u postupku suodlučivanja povećao se sa svakom novom izmjenom Ugovora o EZ-u (u Amsterdamu i u Nici), a nacrt Ustavnog ugovora predlaže da se taj postupak preimenuje i učini osnovnim zakonodavnim postupkom u Uniji.
    U tom postupku odluka se može donijeti jedino ako se o prijedlogu Komisije usuglase i Vijeće i Europski parlament. U Vijeću ministara u tom se postupku odluka u pravilu donosi kvalificiranom većinom, ukoliko pravni temelj u konkretnom slučaju ne predviđa drugačiju većinu, odnosno jednoglasnost. Postupak može završiti već u prvoj fazi, u osnovnom postupku, ukoliko Parlament odobri akt ili ne predloži amandmane. No, ako Parlament predloži amandmane na prijedlog Komisije, osnovni će postupak završiti usvajanjem zajedničkog stajališta u Vijeću ministara. Daljnja procedura ovisit će o tome prihvaća li Parlament zajedničko stajalište ministara i o tome koje stajalište o njemu zauzme Europska komisija. Ako se Vijeće i Parlament ne slože oko završnog teksta odluke, pokreće se tzv. postupak mirenja, u kojem odbor za mirenje, sastavljen od manjeg broja predstavnika Parlmenta i Vijeća, pokušava postići dogovor o zajedničkom tekstu. NE uspije li u tome, zakonodavni postupak završit će bez usvajanja odluke. Ako odbor postigne suglasnost, odluka će se ponovo naći pred Vijećem i Parlamentom u punim sazivima, te će o njihovom prihvaćanju ovisiti i konačno prihvaćanje odluke. Ako se jedna od te dvije institucije ponovo usprotivi usvajanju akta, zakonodavna procedura završiti će bez usvajanja akta.
  • Pristanak Parlamenta
     
    U određenim pitanjima Europski parlament ne sudjeluje u zakonodavnoj proceduri usvajanja određenog akta, ali je njegov naknadni pristanak na akt koji usvoji Vijeće uvjet za njegovo stupanje na snagu. To je, primjerice, slučaj sa sporazumima o pridruživanju koje u ime Zajednice sklapa Vijeće i koji ne mogu u pravnom poretku Zajednice stupiti na snagu dok ih ne potvrdi Europski parlament.
  • Proračunski postupak
     
    Posebna vrsta postupka jest postupak za usvajanje proračuna Europske unije, uređen člankom 272 Ugovora o EZ-u.

Zajednička vanjska i sigurnosna politika

U području zajedničke vanjske i sigurnosne politike odluke donose Europsko vijeće ili Vijeće ministara.
Europsko vijeće donosi strateške odluke, kao što su načela i opće upute za zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku te zajedničke strategije koje provodi Unija u područjima u kojima države članice imaju važne zajedničke interese. Odluke koje donese Europsko vijeće obvezuju Vijeće ministara.
Vijeće provodi zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku usvajajući zajedničke akcije i zajednička stajališta. Te odluke Vijeće donosi jednoglasno. Odluka se, smatra donesenom i uz suzdržane glasove prisutnih predstavnika neke države članice.
Provedbene odluke, bilo da se radi o provedbi zajedničke strategije koju je usvojilo Europsko vijeće ili o provedbi zajedničke akcije ili zajedničkog stajališta koju je usvojilo Vijeće ministara, Vijeće donosi kvalificiranom većinom.
Za razliku od prvog stupa, u toj nadležnosti Europska komisija dijeli pravo inciranja postupka donošenja odluke s državama članicama. Europski parlament nije uključen u postupak donošenja odluka u tom stupu Unije.

Policijska i pravosudna suradnja u kaznenim stvarima

Sve odluke u toj nadležnosti EU, donosi Vijeće ministara. Kao i u drugom stupu, postupak može pokrenuti ili Europska komisija ili neka država članica Unije.
U pravilu, Vijeće odlučuje jednoglasno.
Odluke može donijeti u obliku zajedničkih stajališta, načelnih dokumenata koji definiraju pristup Unije određenom pitanju. Akti usporedivi s aktima koji se donose u prvom stupu jesu odluke i okvirne odluke - koje iako definirane slično kao smjernice i odluke prvoga stupa - ne mogu prema izričitoj odredbi Ugovora o EU, imati u državama članicama izravne učinke. Osim u spomenutim oblicima, pitanja iz područja policijske i pravosudne suradnje mogu se uređivati konvencijama, koje Vijeće ministara predlaže na usvajanje državama članicama, i koje stupaju na snagu ako ih ratificira najmanje polovica članica.
Kada donosi odluku ili okvirnu odluku, ili kada predlaže konvenciju u sklopu trećega stupa, Vijeće ministara mora se konzultirati s Europskim parlamentom. Ono svoje neobvezujuće mišljenje daje u roku koji odredi Vijeće, a koji ne može biti kraći od tri mjeseca. Ako u zadanom roku ne da mišljenje, Vijeće može donijeti odluku. Uloga Parlamenta u trećem stupu slična je postupku savjetovanja prvoga stupa. Ona je, dakle, još uvijek vrlo ograničena i Parlament u trećem stupu nema pravu zakonodavnu ulogu. Njegova je uloga, međutim, ipak važnija od one u kontekstu drugog stupa, u kojem u postupku koji dovodi do odluke Parlament nije pozvan ni dati mišljenje.

Dodatni izvori informacija:

  • EUROPA: Europska komisija: Odlučivanje u Europskoj uniji
  • EUROPA: Europska komisija: Ured za publikacije: EUR-Lex: Ključni sudionici zakonodavnog postupka u EU
  • Europska komisija: Ured za publikacije: EUR-Lex: ABC prava Zajednice: Zakonodavni postupak, (The ABC of Community law, Dr Klaus-Dieter Borchardt, Europska komisija, Opća uprava za obrazovanje i kulturu, 2000.)
  • EUROPA: Europska komisija: SCADPlus Glossary (pogledati relevantne pojmove)
  • Europska komisija: Glavno tajništvo: Pre-Lex - baza podataka koja omogućava praćenje međuinstitucionalnog postupka odlučivanja

 

Autor: Tamara Ćapeta
Dodatne izvore informacija prikupila: Sandra Čar
Datum posljednje izmjene: 29. studenoga 2004.


ispiši