Pravni sustav EU

Pravni sustav Europske unije, utemeljen na Osnivačkim ugovorima EU, specifičan je jer nema značajke pravnih sustava država članica, ali ni značajke sustava međunarodnih organizacija. Stoga ga se najčešće predstavlja kao pravni sustav sui generis, koji se razvijao i prilagođavao potrebama i specifičnostima europske integracije, a taj proces traje i danas. Ugovori na kojima se temelji proces integracije u Europi (Ugovor o EU, Ugovor o EZ-u i Ugovor o Euratomu) istodobno su međunarodni ugovori i akti ustavne naravi za pravni poredak Unije. Do tzv. konstitucionalizacije Ugovora došlo je na inicijativu Europskoga suda. Ona podrazumijeva da Osnivački ugovori za pravni poredak EU predstavljaju normu prepoznavanja, tj. pravilo prema kojem se ocjenjuje koje vrste pravnih normi važe u kontekstu tog pravnog poretka. Mjerila vrijednosti tog pravnog poretka postoje, dakle, unutar samog poretka, a nisu vanjska mjerila. Budući da Osnivački ugovori već predstavljaju akt ustavnog karaktera za pravni poredak EU, novi temeljni akt pod nazivom Ugovor kojim se uspostavlja europski Ustav (pdf), (Provisional consolidated version of the draft Treaty establishing a Constitution for Europe, CIG 86/04, 25. lipnja 2004.) čije je usvajanju u tijeku, neće predstavljati bitnu kvalitativnu promjenu u pravnom sustavu EU. Međutim, formaliziranje statusa Osnivačkih ugovora kao ustavne povelje imat će važnu ulogu u percepciji Unije kao jedinstvenog aktera koji je nešto više od međunarodne organizacije, kako na međunarodnoj razini, tako i među njezinim građanima.

Konstitucionalizacija Ugovora omogućila je odvajanje pravnog sustava EU od sustava država članica. Taj je sustav autonoman u odnosu na pravne sustave država članica EU, jer ne ovisi o načelima tih sustava ni u nastanku niti u načinu primjene, već posjeduje i razvija vlastita pravila. On je, međutim, ovisan o nacionalnim pravnim sustavima, posebice u pogledu primjene pravnih normi, jer se gotovo sva pravila nastala na europskoj razini primjenjuje putem postojećih institucija u državama članicama.

Iako govorimo o pravnom sustavu EU valja naglasiti da on nije jedinstven pravni sustav. Naime, sustav uspostavljen u okvirima Europskih zajednica različit je od sustava u okviru ostalih dvaju stupova EU: zajedničke vanjske i sigurnosne politike i policijske i pravosudne suradnje u kaznenim stvarima. Naime, dok sustav EZ-a obilježava nadnacionalnost, kako u pogledu nastanka prava tako i u pogledu njegove primjene, pravni je sustav druga dva stupa sličniji klasičnom međunarodnom pravu. Autonomija država članica, i regulatorna i provedbena, bitno je ograničena u nadnacionalnom stupu Unije, dok su u druga dva stupa države članice i dalje u mogućnosti kontrolirati donošenje i provođenje pravnih pravila. Budući da se narav prava u tri stupa EU razlikuje, njihove ćemo značajke objasniti odvojeno.

Europske zajednice

Tumačeći Osnivačke ugovore i druge norme prava Zajednice te njihov odnos s pravnim porecima država članica, Europski je sud uspostavio načela koja pravni poredak Europske zajednice čine usporedivim s federalnim pravnim sustavima, iako ni EU niti Europske zajednice nisu federacija u smislu da posjeduje obilježja države, niti je to - barem trenutačno - cilj europske integracije. Pravne norme pravnog poretka EZ-a nastaju na europskoj razini u političkom procesu u kojem sudjeluju regulatorne institucije EU (Vijeće ministara, Europski parlament i Europska komisija). No, za primjenu normi nisu osnovane posebne europske institucije. Primjena se odvija gotovo u cjelosti na nacionalnoj razini kroz postojeće, pa stoga i različite, institucije u državama članicama. Kada primjenjuju europske pravne norme, međutim, nacionalne su institucije podvrgnute načelima prava EZ-a koja ponekad njihovu ulogu u primjeni prava definiraju drugačije nego u internim ustavnim porecima.

Načelo dodijeljenih ovlasti

Europske su zajednice organizacije ograničenih ovlasti. Osnovno je načelo pravnog poretka EU koji, kako smo naglasili, ima federalni karakter, načelo dodijeljenih ovlasti, izraženo u današnjem članku 5 Ugovora o EZ-u. Prema njemu, Zajednica može donositi odluke samo u područjima u kojima su države takvu ovlast na nju prenijele. Prijenos ovlasti, pak, obavlja se Osnivačkim ugovorima, nad čijom izmjenom države članice zadržavaju kontrolu. Da bi, naime, izmjena Osnivačkog ugovora, koju države dogovaraju na međunarodnoj konferenciji, stupila na snagu, moraju je ratificirati sve države članice EU u skladu s postupcima kakve predviđaju njihovi ustavi.

Ograničenje regulatorne suverenosti država članica

U područjima koja jesu prenesena u europsku nadležnost u kontekstu Europskih zajednica regulatorna suverenost država EU bitno je ograničena. Većina odluka koje pravno obvezuju države članice može se donijeti i bez pristanka svih država, što je bitno odstupanje od sustava međunarodnog prava u kojem države ne mogu biti obvezane bez pristanka. Interesi su država u regulatornom procesu na europskoj razini predstavljeni u Vijeću ministara, a u većini područja nadležnosti EZ-a Vijeće danas odlučuje temeljem tzv. kvalificirane većine.

Sankcije protiv države koja ne provodi pravo EZ-a

Jednom usvojeno pravno pravilo obvezuje sve države članice čak i ako su glasovale protiv njegova donošenja, a protiv države koja ga ne provodi može se pokrenuti postupak pred Europskim sudom, u kojem je državu moguće financijski kazniti. Takav postupak protiv države pokreće Komisija, a mogu ga pokrenuti i druge države članice. Usto, zaštitu protiv države koja, kršeći pravo EZ-a vrijeđa i njihova prava, imaju i pravne i fizičke osobe koje su, temeljem prava Zajednice, ovlaštene pred sudovima država članica državu tužiti za naknadu štete koju zbog toga trpe. To načelo odgovornosti države u potpunosti je rezultat prakse Europskoga suda, tj. ne postoji kao pisano pravilo u EZ. Prvi je predmet u kojem je to načelo spomenuto predmet Francovich C-6 i 9/90.

Izravni učinak prava EZ-a

Nakon usvajanja u europskom regulatornom postupku, pravna pravila EZ-a prodiru u nacionalne pravne sustave u kojima izravno stvaraju prava i obveze za pojedince: pravne i fizičke osobe u državama članicama. To načelo, koje se naziva načelo izravnog učinka, također je nastalo u sudskoj praksi, a prvi je put spomenuto u predmetu Van Gend en Loos 26/62 u vezi s odredbama Osnivačkog ugovora. Kasnija je praksa Suda razjasnila da i druge norme prava EZ-a mogu imati izravni učinak, uključujući čak norme sadržane u direktivama (predmet Van Duyn 41/74), koje po ugovornoj definiciji zahtijevaju implementaciju u interne pravne sustave država članica. Posljedica je tog načela da pojedinci svoja prava utemeljena u pravnim normama EZ-a mogu ostvariti i kada države nisu omogućile nužne provedbene mjere u internim pravnim sustavima. Za institucije u državama članicama posljedica je tog načela obveza da izravno primjenjuju norme nastale na europskoj razini, a ta obveza postoji za nacionalne sudove kao i za nacionalna upravna tijela.

Nadređenost prava EZ-a

Pravna pravila EZ-a u pravnom sustavu svake države članice imaju višu pravnu snagu od pravnih pravila internog podrijetla. Načelo nadređenosti prava EZ-a nad internim pravom, Europski je sud prvi put utvrdio u predmetu Costa v. ENEL 6/64. Posljedica primjene načela nije automatsko nevaženje neusklađenih pravila internog prava, već obveza institucija država članica, prvenstveno sudova i upravnih tijela, da u konkretnom slučaju u kojem postoji konflikt norme EZ i interne norme ne primijene internu, već europsku normu (predmet Simmenthal 106/77; predmet Constanzo 103/88. Takva obveza postoji i u odnosu na interne norme koje potječu od nacionalnog parlamenta, što je u mnogim državama članicama EZ-a dovelo do poremećaja u uobičajenom shvaćanju trodiobe vlasti i povećalo ovlasti sudova u odnosu na zakonodavnu i izvršnu vlast.

Klauzula lojalnosti

Jedna od važnijih odredaba ustavnog karaktera je članak 10 Ugovora o EZ-u. On zahtijeva od država članica da poduzimaju mjere nužne za ispunjavanje obveza koje proizlaze iz ugovora te da olakšavaju ostvarenje zadataka Europske zajednice. Jednako tako od država se zahtijeva da se suzdrže od poduzimanja mjera koje bi mogle ugroziti ostvarivanje ciljeva Zajednice. Ta odredba, koja se često naziva klauzulom lojalnosti, obraća se, kako je objašnjeno u sudskoj praksi, svim tijelima državne vlasti, a poslužila je Europskome sudu za razvoj ili opravdavanje brojnih načela koja kao pisana nisu postojala u pravnom poretku EZ-a, uključujući primjerice već spomenuto načelo odgovornosti države za štetu.

Načelo neizravnog učinka

Klauzula lojalnosti poslužila je kao temelj i za razvitak još jednog bitnog načela koje definira obveze državnih institucija pri primjeni prava Zajednice. Radi se o načelu neizravnog učinka, koje od upravnih tijela i sudova zahtijeva da postojeće interno pravo uvijek pokušaju protumačiti u svjetlu europske norme. Opravdanje za takvo načelo leži u pretpostavci, utemeljenoj na klauzuli lojalnosti, da su države poduzele sve potrebno da svoj interni poredak usklade sa zahtjevima europskih normi.

Iako je većina načela zbog kojih se o pravnom sustavu EU može govoriti kao o autonomnom sustavu federalnog karaktera nastala u sudskoj praksi Europskog suda, ona ne bi zaživjela da ih države članice, odnosno institucije u državama kojima se navedena načela obraćaju, nisu prihvatile i provodile. Stoga je današnji izgled pravnog sustava EZ-a rezultat interakcije europskih i nacionalnih institucija.

Drugi i treći stup EU

Nabrojene značajke, koje je moguće objediniti pojmom nadnacionalnost, sastavni su dio pravnog poretka prvog stupa današnje Europske unije. U druga dva stupa nadnacionalnosti uglavnom nema, kako u regulatornom području, tako ni u odnosu između prava nastaloga na europskoj razini s nacionalnim pravnim sustavima.
U području stvaranja novih pravnih normi, koje nastaju u sklopu istih institucija kao i u prvom stupu, doduše uz mnogo manju ulogu Europskoga parlamenta, vrijedi pravilo jednoglasnosti: država ne može biti obvezana normom protiv koje je glasovala u okviru Vijeća. Pri donošenju provedbenih mjera, međutim, posebice u trećem stupu - policijskoj i pravosudnoj suradnji u kaznenim stvarima - regulatorna nadnacionalnost sve je više prisutna.
Jedna bitna razlika između prvog i drugih dvaju stupova jest nenadležnost (u drugom stupu) ili ograničena nadležnost ovisna o prethodnom pristanku država članica (u trećem stupu), Europskoga suda. Ta je razlika iznimno važna, jer je upravo Europski sud inicirao konstitucionalizaciju pravnog poretka Europske zajednice. Isključivanjem nadležnosti Suda bitno je umanjena mogućnost transformacije pravnih poredaka drugog i trećeg stupa kroz praksu.
Uz isključenje nadležnosti Europskoga suda države članice jasno su dale do znanja da u okviru druga dva stupa ne žele stvaranje nadnacionalnog pravnog poretka izričitim isključivanjem izravnog učinka normi sekundarnog prava trećega stupa - okvirnih odluka i odluka (članak 34 Ugovora o EU). Pravni je poredak stvoren u sklopu novih nadležnosti Europske unije, stoga još uvijek sličniji porecima međunarodnog prava, nego federalnim pravnim porecima.

Dodatni izvori informacija:

  • Europska komisija: EUR-OP: EUR-Lex - Portal za pristup pravu EU
  • Europska komisija: EUR-OP: CELEX (Comunitatis Europeae Lex) - sadržaj baze ažuriran do 1. 1. 2005.
  • Europski parlament: OEIL-Legislative Observatory - praćenje postupka odlučivanja
  • Europska komisija: Pre-Lex - praćenje zakonodavnog postupka
  • EUROPA: Europska komisija: SCADPlus:
    • Summaries of legislation - sažeci zakonodavnih akata
    • Ugovor iz Nice - vodič: Pravni sustav EU
  •  Europski sud:
    • početna stranica
    • Numerički popis predmeta (1953. - 1988. i od 1989. nadalje)
    • Pretraživanje sudske prakse Europskoga suda i Prvostupanjskoga suda od 1997. godine nadalje
    • Sažeci presuda i odluka Suda
    • Anotacije presuda Suda (Annotations of judgements - Notes de doctrine aux arrets) - kronološki popis presuda s referencama na članke koji su o pojedinoj presudi objavljeni u relevantnim pravnim časopisima, na francuskom jeziku
    • Izvještaji o sporovima pred Sudom i Prvostupanjskim sudom (Proceedings of the Court of Justice and the Court of First Instance)
    • Nacionalna i međunarodna sudska praksa
    • Web stranice koje omogućavaju pristup institucijama i izvorima prava na nacionalnoj i međunarodnoj razini
  • Europska komisija: Ured za publikacije: EUR-Lex: ABC prava Zajednice (The ABC of Community law, Dr Klaus-Dieter Borchardt, Europska komisija, Opća uprava za Obrazovanje i kulturu, 2000.)

Autor teksta: Tamara Ćapeta
Dodatne izvore informacija prikupila: Sandra Čar
Datum posljednje izmjene: 6. svibnja 2005.


ispiši