naslovnica imo edc info o portalu kontakt naslovnica o europskoj uniji institucije eu agencije eu-a pravo eu publikacije i dokumenti baze podataka eu hrvatska i eu
Audiovizualna politika
Borba protiv prijevara
Carinska politika
Ekonomska i monetarna unija
Energija
Informacijsko društvo
Kulturna politika
Ljudska prava
Obrazovanje, izobrazba i mladi
Poduzetništvo
Poljoprivredna politika
Pravosuđe i unutarnji poslovi
Prometna politika
Proračun
Proširenje EU
Razvoj
Regionalna politika
Ribarstvo i pomorska pitanja
Sigurnost hrane
Trgovinska politika
Tržišno natjecanje
Unutarnje tržište
Vanjski odnosi
Zajednička porezna politika
Zajednička vanjska i sigurnosna politika
Zapošljavanje i socijalna pitanja
Zaštita okoliša
Zaštita potrošača
Zdravstvo
Znanost i istraživanje


Održano predavanje 'A Budget without a Treasury: a European Issue' 10.5.2012.

U organizaciji Instituta za međunarodne odnose u Zagrebu je u okviru IMO Foruma održano predavanje pod nazivom 'A Budget without a Treasury: a European Issue', na kojem je govorio Dr Gábor Iván, veleposlanik Mađarske u Hrvatskoj. NJ.E. Gábor Iván, govorio je o proračunu EU-a


Predavanje: 'A Budget without a Treasury: a European Issue' 10.5.2012.
Europski parlament izglasao proračun za 2012. 2.12.2011.
Dogovoren proračun EU-a za 2012. od 129 milijarda eura 21.11.2011.
Njemački proračun neočekivano bogatiji za 55 milijardi eura 31.10.2011.
Proračun


Ciljevi

Pravna osnova proračunske politike proizlazi iz odredbi članaka od 310 do 325. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, a u tom kontekstu treba također gledati članke 28. i 41. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. Proračun je financijski okvir djelovanja Unije u kojem se iskazuju sve vrste prihoda i rashoda Europske zajednice, uključujući Europski socijalni fond, kao i administrativne troškove zajedničke vanjske i sigurnosne politike te suradnje u području pravosuđa i unutarnjih poslova.

Razvoj proračunske politike

Prvi proračun Europske ekonomske zajednice, za 1958. godinu, usvojen je od strane Vijeća na temelju prijedloga Komisije i nakon dobivanja mišljenja Parlamenta. Prvi je proračun bio vrlo mali te je isključivo pokrivao administrativne troškove. Kako su se ciljevi EEZ-a pretvarali u obveze politika, proračun je rastao s ciljem njihove provedbe, primjerice kroz Europski socijalni fond. Europski fond za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EAGGF) osnovan je 1962., te je na poljoprivredne rashode ubrzo odlazila većina proračuna. Ranih su godina prihode Komisije činili financijski doprinosi šest zemalja članica.
S pokretanjem glavnih politika, uključujući Europski socijalni fond, zajedničku carinsku politiku i zajedničku poljoprivrednu politiku, pojavila se potreba za stabilnijim izvorom prihoda. Dogovoren je sustav "vlastitih sredstava" koji je zamijenio financijske doprinose zemalja članica. Uvedena su tri izvora "vlastitih sredstava" – carinske pristojbe i poljoprivredni nameti koji proizlaze izravno iz primjene politika EEZ-a, te izravni doprinosi svake od zemalja članica koji se temelje na PDV-u. U početku je gornja granica doprinosa od PDV-a iznosila 1% udjela gospodarstva za koje vrijedi PDV, što se u svim zemljama članicama procjenjivalo na zajedničkoj osnovi. U isto je vrijeme, s prihodom koji je sada pritjecao izravno u Zajednicu, Parlament dobio veći utjecaj u usvajanju godišnjeg proračuna.
Stupanjem sustava vlastitih sredstava na snagu, Parlament dobiva nove ovlasti za proračunska pitanja. Od 1975. Parlament ima završnu riječ o neobaveznim rashodima (obavezni rashodi proizlaze izravno iz Rimskih ugovora, poput većine poljoprivrednih rashoda, ili iz međunarodnih ugovora), te može odbaciti proračun. S tim u vezi, ovlast Parlamenta za povećanje neobveznih rashoda ograničena je gornjom granicom koja se temelji na ekonomskim uvjetima u Zajednici. Parlament također preuzima isključivu odgovornost za odobravanje proračunskog rasterećenja, tj. potvrđivanja ispravne provedbe proračuna nakon svake financijske godine. Osnovana je nova institucija - Europski revizijski sud - koja je zadužena za nadgledanje financijskih operacija institucija Zajednice i procjenu učinkovitosti njihovih sustava upravljanja financijama, te zamjenjuje manji i manje utjecajan Odbor za reviziju. 1979. godine, zahvaljujući prvim izravnim izborima za Europski parlament, ta institucija dobiva veću demokratsku težinu te tako dodatno jača svoju poziciju i legitimnost kao jedna od dvije ruke proračunske vlasti. Međutim, Parlament i Vijeće sve teže razrješuju nesuglasice tijekom godišnjeg proračunskog procesa.
Političke i institucionalne neusklađenosti osamdesetih ogledale su se u rastućem nesrazmjeru proračunskih prihoda i zahtjeva za rashode. Temeljitom reformom uvedeno je višegodišnje budžetiranje u obliku "financijske perspektive", maksimalni iznos vlastitih sredstava određen je kao postotak BDP-a Unije (prije je to bio PDV) te je dodan nov oblik prihoda koji ovisi o BDP-u pojedine države članice.
U razdoblju od 1983.-1987. rashodi su narasli zbog financiranja zajedničke poljoprivredne politike, jačanja postojećih politika, posebice Europskog socijalnog fonda i Europskog fonda za regionalni razvoj, te zbog pokretanja novih politika poput zajedničke ribarstvene politike, prvog okvirnog istraživačkog programa i integriranih Mediteranskih programa. Međutim, povećani rashodi podižu pitanje proračunskih nejednakosti. Ujedinjeno Kraljevstvo smatra svoj doprinos financiranju Zajednice neproporcionalno visokim u odnosu na svoj relativan prosperitet. Razlog tome leži u njezinom malom poljoprivrednom sektoru i proporcionalno višoj ekonomskoj osnovici na koju se primjenjuje PDV u usporedbi s drugim zemljama članicama. Desetljeće neslaganja završilo je 1984. godine sporazumom o mehanizmu za "korekciju", čime su smanjena davanja Ujedinjenog Kraljevstva za proračun Zajednice. U isto su vrijeme ponovne nesuglasice između Parlamenta i Vijeća uzrokovale rastuće probleme u proračunskom procesu. 1982. godine problem se pokušava riješiti prvim interinstitucionalnim sporazumom. Premda je sporazum u početku pomogao izgladiti proces, s nastavkom su rasta proračuna dva partnera u proračunskoj vlasti ubrzo ponovno naišla na poteškoće.
U želji za razrješenjem krize vezane uz godišnji proračun nastale zbog neslaganja Vijeća i Parlamenta, Komisija predlaže da tri institucije postave obvezujuća višegodišnja ograničenja rashoda za svaku kategoriju rashoda. Tri institucije usuglašavaju prvu "financijsku perspektivu" Zajednice koja pokriva period 1988.-1992., što se podudara s programom za uspostavljanje unutarnjeg tržišta do siječnja 1993. Financijska perspektiva teži ograničiti povećanja u poljoprivrednoj potrošnji te istovremeno značajno povećati rashode za kohezijske politike. U isto je vrijeme postojećim izvorima vlastitih sredstava dodan jedan novi, koji se temelji na proporciji bruto domaćeg proizvoda svake od zemalja članica. Na taj način izdaci zemalja članica više odgovaraju njihovom bogatstvu (dok se u Ujedinjenom Kraljevstvu nastavlja primjenjivati mehanizam korekcije). Uvodi se gornja granica za ukupan iznos vlastitih sredstava, koja proračun Zajednice ograničava na maksimalnih 1.20% BDP-a Zajednice u 1992. godini.
Ugovor o funkcioniranju Europske unije (Ugovor iz Maastrichta) uvodi niz novih područja politika, uključujući zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku te pravosuđe i unutarnje poslove, kao i uspostavljanje Kohezijskog fonda za ulaganje u infrastrukturu najsiromašnijih zemalja članica. Za period od 1993.-1999. dogovorena je nova financijska perspektiva koja uključuje sva dodatna područja. Gornja granica za ukupan iznos vlastitih sredstava podignuta je na 1.27% BDP-a u 1999. godini. Što se tiče rashoda, značajno se povećala potrošnja za strukturne i unutarnje politike, dok su sredstva za vanjsko djelovanje porasla više nego dvostruko. Nastavljeno je ograničavanje povećanja potrošnje za poljoprivredu.
U središtu financijske perspektive za period 2000.-2006. (treći financijski okvir), koja je po prvi put sastavljena u eurima, jest potreba za udvostručivanjem iznosa pomoći zemljama koje su se prijavile za članstvo u EU. S druge strane, mnoge su zemlje zaokupljene stabiliziranjem javne potrošnje, između ostalog i zbog fiskalne discipline potrebne za priključivanje euro zoni. Stoga, dok je nova pretpristupna strategija kreirana za pružanje pomoći zemljama kandidatkinjama iz središnje i istočne Europe, potrošnja za poljoprivredu se drži stabilnom, a rashodi kohezijske politike se nadgledaju premještanjem pažnje na područja od najvišeg prioriteta. U Ujedinjenom Kraljevstvu je zadržan mehanizam korekcije, dok su novim mehanizmom smanjeni udjeli Njemačke, Nizozemske, Austrije i Švedske (zemalja s najvišim negativnim proračunskim bilancama) u financiranju proračuna Europske unije.
Osnovna je svrha financijske perspektive 2007.-2013 postavljanje sedmogodišnjih političkih prioriteta i obuzdavanje ukupnog porasta rashoda. To se postiže određivanjem dvostrukih plafona: (1) za ukupne rashode i (2) za svaku pojedinu proračunsku glavu (heading)i ne dopušta se prelijevanje sredstava iz jedne proračunske glave u drugu. U razdoblju 2007.-2013. tri su prioriteta Unije:

  1. Korištenje jedinstvenog tržišta za šire ciljeve održivog rasta. Sredstva za postizanje tog cilja definirana su u novim proračunskim glavama 1 i 2, a tiču se konkurentnosti, kohezije te očuvanja i upravljanja prirodnim resursima.
  2. Jačanje koncepta europskog građanstva (čime se bavi proračunska glava 3).
  3. Jačanje uloge Europe u svijetu u smislu preuzimanja regionalne odgovornosti, promicanja održivog razvoja i doprinosa civilnoj i strateškoj sigurnosti. (proračunska glava 4).

Trenutni financijski okvir za period 2007.-2013. usmjerava sredstva za poboljšanje konkurentnosti (Lisabonska strategija za rast i razvoj) i kohezije Europske unije, dok će se iznos predviđen za poljoprivredu smanjivati tijekom razdoblja od sedam godina. Gornja granica ukupnog iznosa vlastitih sredstava održana je na prethodnoj razini (rekalibrirana na 1.24% bruto nacionalnog dohotka ). Metoda izračuna korekcije za Ujedinjeno Kraljevstvo je revidirana postupnim isključivanjem nepoljoprivrednih rashoda zemalja koje su se Uniji priključile 2004. i 2007. godine. Dodatne će mjere dodatno smanjiti doprinose Njemačke, Nizozemske, Austrije i Švedske.

Načela europskog proračuna

Proračun EU-a počiva na nekoliko temeljnih načela:

  • Jedinstvo - svi prihodi i rashodi zajednički se iskazuju u jedinstvenom dokumentu.
  • Univerzalnost - temelji se na: 1. pravilu nenamjenskih prihoda koji nisu unaprijed određeni za pojedine vrste izdataka i 2. pravilu bruto proračuna prema kojem se evidentiraju puni iznosi svih prihoda i rashoda, bez međusobnih prebijanja.
  • Godišnje razdoblje - proračunski iznosi odnose se na proračunsku godinu u trajanju od 1. siječnja do 31. prosinca. Budući da se sve veći dio rashoda odnosi na višegodišnje projekte, stavke proračuna usporedno se iskazuju na dva načina. Rashodi prema obračunskom načelu (commitment appropriations) predstavljaju troškove koji proizlaze iz aktivnosti izvedenih (obračunatih, fakturiranih) tijekom financijske godine. Rashodi prema gotovinskom načelu (payment appropriations) obuhvaćaju iznose plaćanja za aktivnosti izvedene iste godine, ali uključuju i plaćanja po osnovi obveza iz prethodnih razdoblja, a ne uključuju iznose koji se odnose na istu godinu i na naplatu dospijevaju kasnije.
  • Ravnoteža - planirani rashodi (prema gotovinskom načelu) trebaju biti jednaki prihodima koji se planiraju prikupiti te godine. Nije dopušteno pozajmljivati sredstva za pokrivanje deficita, a proračunski suficit prenosi se u iduće razdoblje.
  • Specifikacija - za rashode se mora navesti točna svrha kako bi se izbjegle nedoumice pri njihovu odobravanju ili izvršenju.
  • Monetarna jedinica - od 1. siječnja 1999. iznosi se izražavaju u eurima.

Postupak donošenja proračuna

U postupku donošenja proračuna sudjeluju Komisija, Vijeće i Parlament. Njihove ovlasti razlikuju se ovisno o tome odlučuje li se o obveznim (compulsory) ili neobveznim (non-compulsory) rashodima. Obvezni su rashodi oni koji proizlaze neposredno iz Osnivačkog ugovora, sekundarnog zakonodavstva ili predstavljaju obveze prema međunarodnom ili privatnom pravu (npr. zajednička poljoprivredna politika). Primjeri neobveznih rashoda jesu troškovi strukturnih fondova i razvojnih politika, poput izdataka za istraživanja i inovacije.

Proračun se usvaja prema sljedećoj proceduri:

  • Komisija sastavlja preliminarni nacrt proračuna na temelju interne rasprave i podataka prikupljenih od pojedinih institucija Unije te ga upućuje Vijeću i Parlamentu.
  • Vijeće kvalificiranom većinom usvaja nacrt proračuna nakon provedenog postupka ad hoc usklađivanja s Parlamentom o obveznim rashodima.
  • Parlament provodi prvo čitanje proračuna. Parlament može apsolutnom većinom glasova usvojiti amandmane na neobvezujuće stavke proračuna. Međutim, u pogledu obvezujućih rashoda Parlament može jedino predložiti izmjene.
  • Vijeće razmatra predložene amandmane Parlamenta. Vijeće može kvalificiranom većinom izmijeniti amandmane Parlamenta (neobvezujući rashodi).

Odlučujući o obvezujućim rashodima, Vijeće se može naći u dvije situacije:

  1. Ako predložena izmjena ne donosi povećanje ukupnog iznosa predviđenog za neku instituciju, Vijeće može kvalificiranom većinom odbiti taj prijedlog, a u slučaju izostanka odluke o odbijanju smatra se da je prijedlog prihvaćen.
  2. Ako predložena izmjena povećava ukupni iznos dodijeljen nekoj instituciji, Vijeće može kvalificiranom većinom prihvatiti taj prijedlog, a u slučaju izostanka odluke o prihvaćanju smatra se da je prijedlog odbijen.

Izmijenjeni nacrt proračuna

Vijeće upućuje Parlamentu. Parlament provodi drugo čitanje proračuna i odlučuje većinom glasova svih zastupnika i 3/5 prisutnih tako da:

  • izmijeni ili odbije izmjene svojih amandmana učinjene od strane Vijeća i onda usvoji takav proračun; ili
  • odbije izmijenjeni nacrt proračuna, ako za to postoje važni razlozi.

Ako Parlament u roku 15 dana ne donese nikakvu odluku, smatra se da je proračun usvojen.

Provedba proračuna

Provedba proračuna nalazi se u djelokrugu Komisije i drugih nadležnih institucija. U svakoj instituciji postoji služba zadužena za stalan interni nadzor i nadzor trošenja sredstava, dok cjelovitu vanjsku reviziju provodi Revizorski sud, koji o tome podnosi godišnje izvješće.

Izvori sredstava

Ukupna sredstva kojima raspolaže EU ograničena su na 1,24%, BDP-a, a razdoblju 2007—2013- iznose prosječno 1,03 BDP-a EU-27 na godinu. Za usporedbu, oko 45% BDP-a Unije odlazi na nacionalne, regionalne i lokalne proračune u državama članicama. Sredstva u proračun EU pritječu iz tzv. vlastitih izvora (own resources), u koje ubrajamo:

  1. uvozne poljoprivredne pristojbe – čine oko 2% proračunskih prihoda EU-a
  2. carine – obuhvaćaju oko 13% proračunskih prihoda EU-a
  3. 1,4%-tni udio u prihodima što ih države članice ostvaruju od poreza na dodanu vrijednost – čine oko 35% proračunskih prihoda EU-a i
  4. uplate država članica koje su razmjerne njihovu BDP-u čine polovicu ukupnih sredstava kojima raspolaže proračun EU-a.

Ukupna potrošnja ograničena je i višegodišnjim ugovorima između država članica, Europskog parlamenta, Vijeća ministara i Komisije. Takvi ugovori sadrže višegodišnji financijski okvir, a na snazi je financijska perspektiva za razdoblje 2007.-2013.

Institucije

Institucije zadužene za proračunsku politiku EU su:

  • Europska komisija: Opća uprava za proračun, sa povjerenicima Janusz Lewandowski odgovornog za financijske programe i budžet i Algirdas Šemeta odgovornog za rasterećenje budžeta
  • Europski ured za sprječavanje prijevara (OLAF),
  • Europski parlament: Odbor za proračun; Odbor za proračunsku kontrolu
  • Vijeće Europske unije: Vijeće ministara ekonomskih i financijskih poslova (ECOFIN)
  • Revizorski sud


Autorica: Božena Gulija
Izmijenila i dopunila: Sanja Božić
Datum posljednje izmjene: 27. siječnja 2011.